우리나라 사회복지의 역사

 

1) 근대 이전의 사회복지

⑴ 삼국시대

 삼국시대에는 흉년, 천재지변, 전쟁, 질병 등 각종 재해로 인한 민생구휼사업이 중심이었고, 특히 4궁에 대한 보호, 병들고 자립이 불가능한 사람들에 대한 국고재원 조달에 의한 구제가 중심이었다.

 삼국시대의 주요한 구휼사업의 내용으로는 다음과 같은 것이 있다.

 먼저 관곡의 지급, 사궁구휼, 조조감면, 대곡자모구면, 경형방수, 종자 및 식량의 보급, 왕의 책기감선, 역농방제, 유민안집이 있다.

 관곡의 지급은 각종의 재해를 입어 빈곤한 백성들에게 관곡을 지급하여 구제하는 제도이다.

 사궁구휼은 환과고독의 무의탁 빈민을 군주하 친히 방문하여 위로하고 의류ㆍ곡물 및 관재 등을 급여하여 구제하는 제도이다.

 조조감면은 백성의 재해정도에 따라 조세를 감면해 주는 것이며 대곡자모구면은 재해로 인해 빌려간 관곡의 상환이 어려운 백성에게 그 원곡과 이자를 감면하거나 면제해 주는 제도이다.

 경형방수는 천재지변이나 자연의 재난을 형벌의 경감과 방면 등의 선정으로 극복하고자 하는 제도이다.

 종자 및 식량의 급여는 농경위주의 사회에서 가장 중요한 시책이자 구빈방빈 사업이다. 왕의 책기감선은 각종 재난에 대해 왕 자신의 부덕으로 돌려 근신하는 것이다.

 역농방재는 백성들이 영농에 정진하도록 각종 재해에 대비하는 것이다.

 

⑵ 고려시대

 고려시대에는 불교의 자비사상을 토대로 불도들에 의한 구빈, 시료 및 고아보호와 양로사업 등이 성행하였으며, 이들 구제사업들은 임기응변적 요소가 있기는 하였지만 상당히 조직화, 제도화되기 시작하였다.

 고려시대의 대표적인 5대 진휼사업은 은면지제, 재면지제, 환과고독진대제, 수한질여진대제, 납속보관제 등이었다.

 은면지제는 개국, 즉위, 불사, 경사, 난후 등 기타 적당한 시기에 왕이 결채 또는 조조를 탕감하거나 부역자에게 조조를 감해주는 등 각종의 은전을 실시하던 사업이다.

 재면지제는 천재지변 또는 전쟁과 질병 등으로 이재민 등의 조세, 부역 및 형벌 등을 전부 또는 일부를 감면해 주는 것이다.

 환과고독진대제는 빈곤하여 자활할 수 없는 홀아비, 과부, 고아 및 노인들을 관에서 우선적으로 양곡을 주고 각종 세금을 면제해 주는 제도였다.

 수한질여진대네는 이재궁민에게 각종 물품과 의료, 주택 등을 급여하는 사업으로 의원과 약물을 비치하여 질병을 치료하고 행려자에게 숙식도 제공하였다.

 납속보관제는 흉년ㆍ재해 시 백성을 구출하기 위한 재원조달책으로 일정관직과 금전을 상납받았던 제도이다. 한편 고려시대의 대표적인 상설구빈기관은 창제{흑창, 의창, 상평창, 유비창}와 제위보, 동서대비원, 혜민국 등이 있었다.

 흑창은 고구려의 진대법을 계승한 것으로 관곡을 저장했다가 비상 시에 백성들에게 대여하여 주고 상환하여 받는 제도를 말한다.

 의창은 태조 때의 의창을 성종 5년(986)에 이름을 고친 것이며 구황제도로서 창설된 흑창에서 발전된 것이다. 의창은 각 주와 부에 설치하도록 하였으며 평상 시에 곡물을 모아 두었다가 흉년, 전쟁, 질병 등 비상 시에 대비하던 제도이다. 또한 의창은 미곡과 더불어 소금과 기타 생필품까지 저장 진휼하는 제도였다.

 상평창은 성종 12년(993)에 개성, 서경 및 12주의 행정중심지에 서치한 기관으로 생활필수품의 공급조절 기능과 빈궁한 백성들의 일상적인 경제생활의 편의를 도모하고자 하는 기능을 수행하였다.

 유비창은 충선왕 2년(1310)에 재난을 인한 빈민의 구제와 물가조절 등 의창과 상평창의 복합적 기능을 수행하였던 구빈기관이다.

 제위보는 광종 14년(953)에 설치된 빈민과 행려자의 구호와 치료를 한 기관이다. 조선시대에 제생원으로 부활하였다가 혜민국으로 합속되었다.

 동서대비원은 환자의 치료나 빈민구제를 위한 기관으로 기한자, 노인, 고아, 환과고독 등을 수용하여 구휼하였으며 현대의 변원과 생활시설을 겸한 기관이었다고 할 수 있다.

 혜민국은 예종 7년(1112)에 설치된 빈민을 치료하고 약품을 지급하는 등의 국립 의료기관이었다.

 

⑶ 조선시대

 조선시대의 구제사업은 제도적으로나 내용적으로 고려시대보다 발전하였다. 우선 고려시대의 구제사업이 불교사상에 기반한 자비나 자선심을 베푸는 시혜적 구호가 중심이었다면 조선시대에는 유교의 자혜 사상에 기반하여 백성에 대한 불행의 책임은 왕에게 있다는 유교의 왕인 사상에 입각해 구제사업을 전개해 나갔다.

 조선의 대표적인 구빈 기관으로는 고려시대에 시행되었던 의창, 상평창 이외에 민간차원의 구제제도인 사창 제도가 있으며, 그 밖에도 구황청, 혜민국, 제생원, 활인서, 기로소 등이 있다.

 구황청은 황정, 즉 굶주린 백성의 구휼을 위한 국가기관이며 재해가 생겼을 시 국가가 비축된 곡식을 방출하여 백성을 구제하는 제도이다. 후에 구황청은 진휼청으로 이름이 바뀌게 된다.

 혜민국은 빈궁한 백성과 서민의 질병치료를 담당하였으며, 후에 혜민서로 이름이 바뀌었다. 활인서는 고려시대 동서대 비원의 기능을 하는 기관으로서 후에 동서 활인서로 바뀌었다. 기로소는 정 2품 이상의 70세 이상 노인들을 위해 왕이 춘추에 향응을 베풀도록 하였다.

 조선시대 구제제도는 창제와 환곡이 있으며 예방적 차원을 위한 제도로서는 의창과 상평창이 있었다. 기타 조선 후기의 가장 대표적인 법령인 자휼전칙은 정조 7년(1783)에 반포된 유기아, 행 걸아의 구제에 대한 아동보호법령이었다. 한편 조선시대에는 국가적 차원의 구휼사업 외에 민간차원의 활동들도 성행하였다. 예를 들어, 계조직과 두레, 향약 등이 있으며, 계는 성원 간 이익 도모를 위해 군포계, 공장계, 공인계와 경제적인 이해관계 외에 특정한 비경제적 협력을 달성하기 위한 홍 상계, 화수계 등이 있다.

 두레는 농민 공동체 조직으로 농촌사회의 상호협력과 상호 친목을 도모하기 위한 협력체이다. 향약은 양반 중심의 조직으로서 주민의 교화를 목적으로 만들어진 것으로 서양의 인보사업과 맥락을 같이 하는 조직이라 볼 수 있다.

 

 

2) 근대 이후의 사회복지

⑴ 일제강점기

 일제강점기의 빈곤정책은 식민통치의 합리화와 황민 사상의 주입을 목적으로 한 이데올로기적 성격이 주를 이루었다. 따라서 빈곤정책 또한 사상적인 성격과 식민지의 통치를 위한 정책의 전환에 따라 상시적으로 변화가 일어났으며 식민지 치하의 백성들의 성장과 발전을 억제하고 지배체계하에 종속시키고자 하였다. 나아가 구호의 질적인 측면에서도 일본인과 한국인 사이에 급여의 차를 두었으며 전반적으로 빈곤정책을 시행하기는 했으나 기본적인 욕구 해결에만 그쳤을 뿐 주로 식민지 치하의 질서를 확보하고 안정을 도모하고자 하는 정치적 성향이 강한 정책들이었다고 볼 수 있다.

 일제강점기의 구호사업은 은사금 이재 구조기금 관리규칙, 은사진휼 자금궁민구조규정, 행려병인 구호자금 관리규칙, 방면위원제도, 조선구호령 등이 있었다. 은사금 이재구조기금 관리규칙이란 이재민들을 위한 식량이나 의류, 의료비 지원을 위한 기금충원 대책이며 은사금 진휼자금 궁민 구조 규정을 폐질, 중병자, 무의탁 노유 병약자를 위한 식량 급여대책이었다. 행려병인 구호자금 관리규칙은 무의무탁의 행려병자들을 위한 구호소이며 방면 위원 제도는 빈민의 생활실태를 조사하고 그 개선과 향상을 위해 노력하고 조사활동을 통해 사회 결합을 예방, 보장하는 것을 목적으로 하는 제도이다. 조선 구호령은 일본의 구호법을 기초로 하고 모자보호법과 의료보호법을 가미한 제도로서 65세 이상의 노쇠자, 13세 이하의 유아, 임산부, 불구, 폐질, 상이 기타 정신 신체장애로 인해 노동하기에 어려움을 겪는 자에게 생활, 의료, 조사, 생업, 장제부조 등 5개 부문에 걸쳐 구호를 하는 제도였다.

조선구호령은 1961년 생활보호법이 제정될 때까지 우리나라 공공부조의 기본법이었다.

 

⑵ 미군정시대

 미군정시대의 구호행정은 일제강점기의 법적ㆍ제도적 형식을 그대로 계승하였지만 군정하의 법령과 필요한 규정에 의해 구성되었다.

일반적인 구호사업은 시설 구호, 공공구호, 응급구호 및 이재민 구호가 있었고, 귀환 전재민과 월남 피난민의 수용구호사업과 주택 구호사업, 실업구제사업 등이 있었다.

 전반적으로 미군정시대의 구호사업은 일제의 잔재가 그대로 남아 있는 임시방편적인 성격이 강했으므로 근본적인 구호 문제를 해결하기에는 많은 한계가 있었다.

 일반적인 구호사업은 아동-노인-행려 불구자에 대하 수용-보호를 위한 시설 구호였으며 피난민과 이재민에 대해서는 의료, 식량, 사옥, 여비 및 구급치료를 일시적으로 제공하는 이재구호 중심이었다.

토착무직의 빈민이나 기타 빈곤한 피난민, 실업자 등에 대해서는 응급구호도 행하였다.

 65세 이상 노인, 소아를 부양하는 여성, 임산부, 불구폐질자에 대해서는 공공구호를 행하였다.

 전재민수용구호사업으로서는 귀한 및 월남 전재민들이 각 지방에 정착가능하도록 수용소를 통해 임시적 의식을 제공하고 취업도 알선하였다.

 수용기간은 원칙적으로 5일이었으며 수용 후에도 고향이나 연고지로 귀환이 가능했고 무의무탁자들에게만 주택과 직업을 알선하였다.

 임시성과 자언의 부족 및 관료들의 부정에 의해 보호수준은 매우 열악한 형편이었다.

 주택구호사업은 간이주택, 가주택 또는 임시토막주택을 건설하여 구호하였으며 이 또한 임시방편적이고 무계획적인 저급의 보호수준이었다.

 실업구조사업은 해방 이후 산업의 피폐로 인한 심각한 실업문제를 직업소개사업과 취로사업 및 귀농알선사업으로 극복하고자 하였으나, 적산의 처리와 토지문제, 산업의 부흥이 전제되지 않은 상황에서 정부지원은 미약하고 임시구빈적인 성격과 가식적 구호를 벗어나지 못하였다.

 

⑶ 사회복지제도 도입 시기

 박정희 정부하에서는 선 경제성장, 후 분배경제정책이라는 목표하에 많은 사회복지관계법률이 입법화되었으나 사회경제적 상황과 정부의 재정능력 부족으로 실행되어진 법령은 소수에 불과하다.

이 당시까지 사회복지관계법령으로는 미성년자 노동보호법, 한국사회복지협의회 설립, 근로기준법의 제정, 국립중앙사회사업종사자 훈련소의 설립 등이 있으며 1960년대에 들어서서는 공무원연금법 제정, 보호시설아동의 후견업무에 관한 법률 제정, 군사원호보상법의 제정, 윤락행위 등 방지법의 제정, 생활보호법, 아동복리법, 군인연금, 사회보장에 관한 법률, 산업재해보상법, 의료보험법, 자활지도사업에 관한 임시조치법이 제정되었다.

 1970년대의 사회복지 관계법령은 사회복지사업법, 국민복지연금법, 사립학교 교원연금법, 개정 의료보험법, 공무원 및 사립학교 교직원의 의료보험법, 의료보험법이 제정되었다. 

 전두환 정부하에서는 복지국가의 건설을 지표로 삼으며 영세민 대책을 매우 중시하였으며 한국형 복지모형론이 등장하기도 하였다.

 한국형 복지모형은 국가개입의 최소화와 가족기능의 강화를 강조하는 모형으로서 이 시기는 수용시설보호에서 벗어나 지역사회복지와 재가복지를 강조하여 많은 사회복지관들이 증설되기도 하였다. 하지만 이 시기도 자신의 정권을 정당화시키려는 목적성이 더 강하였다.

 이 무렵 사회복지관계법령은 아동복지법, 심신장애자복지법, 노인복지법, 생활보호법의 개정, 사회복지사업법의 개정, 국민연금법, 농어민 의료보험 등이 법령화되었다.

 

⑷ 사회복지확대기

 노태우 정부 시기는 경제와 사회의 균형적 발전과 동시에 빈부격차 및 지역감정 해소를 목표로 내세웠다. 이 시기에 재가복지 봉사제도가 급격히 증가하였으며 '88장애인 올림픽'을 계기로 장애인에 대한 정부의 관심이 확대되었다. 또한 탁아사업이 크게 부각되었고 사회복지전담공무원이 배치되었다.

사회복지관계법령으로는 모자복지법, 아동복지법, 장애인 고용 촉진에 관한 법률, 전국민의료보험이 제정되었다.

 김영삼 정부 시기는 제 7차 경제사회발전 5개년 계획에 따른 정책기조를 1993년 신경제 5개년 계획으로 대체하면서 새로운 제도의 도입에 치중하기보다 기존 제도의 내실화에 중점을 두었으며 복지시책 및 관리운영의 효율화를 통해 복지증진과 경제사회발전이 조화될 수 있는 체제를 확립한다는 것이 기본 방향이었다. 이 시기에는 국가부문의 사회복지가 후퇴하였고 복지다원주의가 등장하면서 사회복지재정이 감소하였다.

 

⑸ 사회복지의 성숙기

 김대중 정부는 생산적 복지를 토대로 구호위주의 생산적인 보건복지행정을 통한 복지국가의 달성을 목적으로 정책을 전개해 나갔다. 이 시기에는 IMF 구제금융위기에 따른 실업대책을 마련하였고 제 1차 사회보장 발전계획을 수립하였다.

국민기초생활보장법이 제정되어 2000년 10월 1일부터 시행되었으며 저소득층 자립지원을 주된 목적으로 하였다.

1999년 4월부터는 국민연금제도를 도시자영업자에게까지 확대ㆍ실시하여 전국민연금제도를 정착시켰으며 국민건강보험법을 제정하여 의료보험의 통합이 이루어질 수 있도록 하였다. 또한 여성부를 만들어 여성복지에 역점을 두기도 하였다.

노무현 정부는 '참여복지'를 표방하면서 수급자들의 권리를 강화하는 방향으로 복지를 추진해 나갔으며 수급권자와 시민단체의 적극적인 참여를 유도함으로써 참여정보를 실현하고자 노력하였다. 참여복지 5개년 계획에 따라 다양한 사업을 추진하였고, 특히 노인 및 장애인복지에 중점을 두고 있고, 사회복지의 지방분권화에 따른 지역사회복지 전달체계에 커다란 변화가 있었다.

 

 

 

 

출처 : 공동체 - 사회복지개론