서구의 사회복지의 역사적 전개

 

 사회복지는 국가 또는 그에 대응하는 기관이나 단체가 다양한 공급수단을 통해 빈곤문제를 비롯한 생활문제에 대응해 가는 생활보장시스템이다.

 오늘날 다양한 형태로 공급되는 사회복지는 역사적으로 영국 구빈법을 모태로 하고 있다.

16세기 말부터 20세기 중반에 이르기까지 영국 구빈법은 사회시스템의 일환으로서 자본주의 사회에 대응한 다양한 기능을 전개하여 왔지만 국민생활 전반을 보장해 온 것은 아니다.

그러나 영국 구빈법이 근대 자본주의 사회시스템의 발전단계 속에서 자생적 서브시스템을 통해 국민생활에 깊게 관여해온 사실을 의심할 여지는 없다.

 

 

1) 전기 자본주의 사회와 구빈법

⑴ 전근대사회의 생활문제 대책

 근대 자본주의 사회 이전의 생활문제 대책은 봉건제적 공동체 내의 상호부조를 중심으로 전개되었다.

봉건제 사회의 노예는 인격적인 부자유나 신분적인 종속을 영주에게 강요당했지만, 예측할 수 없는 재해와 전쟁, 흉작 등이 발생하였을 때는 최저한의 생존을 보장받았으며, 심신장애인ㆍ노인ㆍ고아들은 공동체의 내부에서 만족할 정도는 아니더라도 일정 부분의 기대는 충족할 수 있었다.

또한 공동체질서 외의 빈민구제도 교구, 수도원, 구치소, 구빈원 등의 크리스트 교회를 통해서 부족하나마 행해졌었다.

그러나 인클로즈 운동, 봉건가신단의 해체, 수도원의 해산, 흉작, 질병의 유행 등 다양한 요인에서 매개된 상품경제가 봉건사회에 침투함에 따라 전기 자본주의 사회가 형성되자 종래의 궁핍구제기구에 변화가 발생하기 시작했다.

 봉건제 사회의 해체는 공동체적 상호부조기구 그 자체를 해체하였으며, 기존의 상호부조적 궁핍구제기구는 전기 자본주의의 사회문제에 대처할 수 없었다.

빈민들은 부랑인이 되어 걸식을 하거나 도주하였으며 사회불안은 높아지기만 했다.

 

⑵ 엘리자베스 구빈법

 영국의 구빈법은 1601년 구 구빈법과 신 구빈법으로 나누어 생각할 수 있다.

구 구빈법은 1349년 노동자구제법을 시작으로 출발한다. 이 규제법은 장원의 붕괴에 따른 영국의 봉건제 해체기에 등장하였으며 농노제의 재편을 위해 농업노동력 확보를 목적으로 하였다.

절대왕정기에 노동자규제법은 도제를 위한 직인규제법과 걸식, 부랑의 억압, 노동능력이 없는 자, 노병자, 유아 등의 구제를 위한 구빈법으로 구분할 수 있다.

 

 구 구빈법의 주요 성격이 결정되어진 것은 1597~1601년 구빈법, 특히 상징적으로 1601년의 엘리자베스 구빈법에 의해서였다. 1601년 엘리자베스 구빈법은 세계 최초의 구빈법이자 공공부조의 시초이며 영국 구빈법의 기본 토대를 마련한 법이다. 다음은 1601년 구빈법의 주요 내용을 제시한 것이다.

① 빈민구제에 대한 국가의 책임을 인정하고 구빈원리를 확립했다.

② 구행정단위의 구빈사업이 국가행정단위의 체제로 전환되었다.

③ 구빈재원을 확보하기 위해 구빈세를 징수하고 국가의 재원으로 충당하였다.

⑬ 빈민을 노동능력의 소유 여부로 구분하여 적절한 구제를 행하였다. 구체적으로 노동능력이 있는 빈민은 작업장에서 강제노역을 하도록 하였으며, 노동능력이 없는 빈민은 작업장에서 강제노역을 하도록 하였으며, 노동능력이 없는 빈민은 구빈원 등에 입소시켰다. 또한 요보호아동의 경우 이들을 보호할 의사가 있는 사람에게 무료 또는 유료로 위탁시키는 조치가 마련되었으며 일할 수 없는 아동청소년은 도제교육을 통해 기술을 연마하도록 하였다.

 

 엘리자베스 구빈법은 선언적인 의미에서 빈곤구제의 책임이 국가에 있음을 최초로 천명하였다는 점에 있어 사회복지 역사상의 의의가 있다.

 

③ 정주법

 1601년법은 종전까지 교구중심의 구제사업 규모를 국가규모의 사업으로 확장시키는 계기를 마련하였지만 구제비용의 증가를 초래하였다. 이에 1662년에는 정주법을 제정함으로써 빈민의 빈번한 이동을 억제하였다.

 정주법은 일명 주소법 또는 거주지법이라고도 하며 빈민의 자유로운 이동을 금지하는 법령이다. 즉, 교구 내의 걸인들이 부유한 교구로 이동하여 걸식하는 행위를 막기 위해 자기 교구 내의 출생자에 한해 구제를 책임지는 것으로 교구는 새로운 이주자를 거부할 수 있는 권리를 부여받은 것이라 할 수 있다. 또한 거주지 문제를 지방적 관행에서 전국적인 제도로 확대한 법이기도 하다. 정주법이 빈민의 잦은 이동을 억제하는 데는 성공했지만 실업 및 요구호자의 증가를 막을 수 없었고 이로 인해 구빈비용이 증가하였다.

 

④ 작업장법

  작업방법은 노동이 가능한 빈민을 고용하여 국부의 증대를 기여하고자 제정되었다. 이 법은 취업의 기회를 제공하고자 하는 가부장적 원래와는 달리 워크하우스에서의 수용을 조건으로 구제를 행하고 엄격한 직업훈련을 통해 빈민에게 노동을 시켰으며 임금을 지불하였다. 그러나 빈민의 유지에 예상외의 경비가 소요되어 워크하우스 경영이 곤란을 겪게 됨에 따라 18세기 후반경 구제비의 절감을 목적으로 일반혼합 워크하우스로 기능을 전환하였다. 이러한 기능전환으로 워크하우스는 걸인이나 부랑아를 혼내키는 공포의 집으로 불리면서 구원억제를 위한 제도로 변모해 갔다. 오늘날 본 법은 직업보도 프로그램의 원조가 되었다는 견해도 있다.

 

⑤ 길버트법

 길버트법은 길버트 토마스 영국 하원의원의 제안으로 제정된 최초의 빈민구제위원회법이다. 길버트법은 빈민청부를 금하고 빈민을 작업장이 아닌 가정과 인근의 직장에 취업하도록 알선해 주는 원외구제를 인정하였으며 이는 노동을 통해 자족적인 구빈을 행하고자 했던 인도주의적 구빈제도라고 할 수 있다. 따라서 강제성을 수반하기보다는 임의성을 띤 법이었다 하겠다.

 

⑥ 스핀햄랜드법

 버커셔 주 스핀햄랜드 지역의 치안판사회의에서 제정된 빈민 처우개선책으로서 일명 버커셔 방법이라고도 하며, 최저 생활기준에 미달되는 임금의 부족분을 보조해 ㅈ는 것을 목적으로 한 임금보조제도이다.

스핀햄랜드법은 현재의 가족수당 또는 최저 생활보장제도의 기반이 되었다.

그러나 본 법의 시행으로 고용주는 저임금을 지급해도 구빈세로부터 보조금을 받기 때문에 결국 노동자가 아닌 고용주를 위한 법으로 자리매김하게 되었고, 또한 노동자는 수입의 부족분을 교구로부터 받을 수 있었으므로 성심성의껏 일하려 하지 않는 문제점을 안고 있다.

 

⑦ 신 구빈법

 산업혁명 이후 상공업 발달은 이주민들의 도시집중을 가중시켰으며 이는 다양한 사회병리현상을 낳는 계기를 마련하였다. 또한 그 시기 계속된 흉작과 전쟁으로 구빈비용이 계속적으로 증가하였으며, 종래의 엘리자베스 구빈법은 이와 같은 사회적 문제를 해결하기에 많은 한계점이 있었다. 이에 기존의 구빈법을 수정하여 1832년에 발족된 왕립위원회의 조사를 기반으로 한 이른바 신 구빈법이 제정되었다. 신 구빈법의 목적은 빈민구제를 억제함으로써 구빈비용을 감소시키는 것이며, 다음과 같은 몇 가지 원칙에 의해 빈곤이라는 질병을 치료할 수 있다고 제시하였다.

첫째, 균일처우의 원칙이다. 즉, 구제를 받는 모든 빈민은 생활상황에 관계없이 동등한 처우를 받아야 한다는 원칙이다.

둘째, 열등처우의 원칙이다. 즉, 구제를 받는 빈민의 처우가 독립노동자들의 지위보다 낮아야 한다는 원칙이다.

셋째, 작업장 활용의 원칙이다. 즉, 원조를 억제할 수 있는 작업장 내에서의 구제만을 인정하고 원외구제는 최소화시키거나 폐지시켰다. 다만, 병자, 노인, 허약자, 모자가족에게는 원외구제를 예외적으로 허용하였다.

 

 

 

2) 민간사회사업의 시기

⒧ 자선조직협회

 19세기 후반경 영국의 박애정신에 기반을 둔 다양한 민간, 종교, 사회단체들은 자선단체를 결성하였다. 그러나 무분별하게 난립하는 민간 자선단체들은 상호간의 정보교환이나 구호에 대한 조정이 제대로 이루어지지 않은 채 재정적인 측면에서 이중적인 낭비를 초래할 뿐 빈곤의 원인에 대한 근본적 해결책을 내어놓지 못하였다.

 자선조직협회(C.O.S)는 이러한 움직임 속에서 산업화로 인해 발생한 사회문제에 대처하기 위해 기존의 구빈법을 중심으로 한 빈민구제제도를 보완하고자 행해졌던 자선조직화운동의 부산물이다.

자선조직협회의 중심원칙은 신청주의에 의한 조사, 중앙 등록국의 설치, 지역사회 내의 모든 원조기관과 협조, 자발적 우호적인 방문사업을 실시하는 것이다.

 자선조직협회의 목적은 첫째, 구제 대상자들을 해당 자선단체에 등록시켜 자선단체로부터 중복적 구제를 받으려는 직업적인 클라이언트를 방지하는 것이다. 둘째, 자선단체 상호간의 업무연락을 통한 연계협력체계를 구축하는 것이다. 셋째, 구제자원과 피구제자의 합리적인 조절과 효과를 제고시키는 것이다.

 자선조직협회는 빈곤의 책임을 개인에게로 돌리는 것이 아니라 빈곤발생의 원인이 사회적 책임임을 강조하였고 공공의 구빈정책에 대해 반대의 입장을 취하는 반면 자선, 기부 및 자원봉사활동 등 순수 민간의 구제 노력을 강력히 지지하였다.

 자선조직협회의 기능을 살펴보면 우선 피구호자와 구제자원 간의 중개적 역할을 하는 것이다. 또한 다른 여러 기관과의 조정과 협력을 한다. 그리고 사회봉사교환소의 역할을 수행하기도 하며 우애적 방문사업 또한 지구회의를 운용하여 효율을 증진하였다.

 요컨대 자서조직협회의 활동 특징을 살펴보면 첫째, 빈곤의 책임을 개인에게만 돌리지 않고 사회적 책임을 강조하였다. 둘째, 자의적이고 선발적인 구제사업을 조정ㆍ합리화 하였다. 셋째, 방문구제를 통해 현대적 의미의 사회사업방법론을 확립하였다. 넷째, 자선조직협회의 활동은 후에 전문적 사회사업으로 발전할 수 있는 계기를 마련하였다. 즉, 중복적 구빈활동을 방지하기 위해 연락기관을 설치한 것은 지역사회사업으로 계승되었으며 빈민에 대한 철저한 환경조사는 가족사회사업과 근대적 개별사회사업의 효시가 되었다.

 

⑵ 인보관 운동

 자선조직협회 활동과 더불어 사회복지실천역사에 주요한 의미를 갖는 것은 인보관 운동이다. 인보관 운동은 1854년 데니슨 목사가 주축이 되고 케임브리지 대학교와 옥스퍼드 대학교 학생들, 빈민지구의 노동자들이 중심이 되어 점차 확산되어진 사회개량운동이다.

 인보관 운동의 성격은 인보관 활동의 주체자들이 도시빈민지구에 직접 들어가 빈민들과 함께 생활하면서 그들을 실제로 조사하고 생활실태를 파악하였으며, 나아가 빈민들을 교육하고 계몽하여 지역사회환경을 개선하는 등 궁극적으로 빈민들의 자활능력을 향상시키는 데 주력하였다.

 토인비 홀에서 활동한 사람들은 상류계층의 사람들이었으며 이들은 부유한 가정의 쾌락을 버리고 빈곤한 사람들의 친구가 되려 하였다. 또한 사회조사를 통해 여러 가지 통계자료를 구하고 교육적 사업으로 지역주민에 대한 아동위생, 보건교육, 소년소녀들에 대한 기술교육, 문맹퇴치 및 성인교육 등을 행하였다. 특히 옥스퍼드 대학교 학생인 토인비는 인보활동을 전개하는데 있어 크게 공헌한 사람으로 그 후 토인비가 옥스퍼드 대학 경제학부 조교수로 재직하던 중 결핵으로 사망하자 그의 열성적인 활동을 기려 동료들이 1884년 영국 런던의 동부 빈민지역에 그의 이름을 딴 토인비 홀을 설립하였다.

 토인비 홀의 사업전개 목표는 첫째, 빈민의 교육과 문화수준을 발전시키고, 둘째, 빈민들의 생활환경과 사회적 욕구를 파악하며, 셋째, 빈민들에게 나타나는 사회문제 및 건강문제 그리고 빈민들을 위한 사회입법에 대한 시민들의 관심을 촉구하는 것이다.

 후일 인보관 운동은 방법적인 측면에서 집단중심의 다양한 프로그램을 전개하였다는 점에서 집단사회사업의 발전에 영향을 미쳤다고 평가되고 있으며, 지역사회 문제를 직접 확인하고 생활하면서 서비스를 전개하고 시설을 운영하였다는 점은 현재의 지역사회복지관의 발전에 크게 기여하였다고 평가되고 있다.

 

⑶ 전문적 사회사업

 자선조직협회와 인보관 사업은 전문적 사회사업의 기초를 제공하였다. 전문적 사회사업의 이론적 체계화를 위해 기초를 다진 사람으로는 리치먼드를 들 수 있다.

 리치먼드는 볼티모어와 필라델피아의 자선조직협회에서의 경험과 지식을 토대로 『빈곤자에 대한 우호적 방문』, 『선한 이웃』, 『사회진단』, 『What is Social Case Work』란 저서를 출한하였다.

이 저서들을 통해서 그녀는 단순한 빈곤자들에 대한 원조가 아니라 과학적 지식에 기초한 이론적이고 체계화된 케이스워크를 보급하였다.

 1898년 뉴욕자선조직협회는 6주간 교육과정 개설을 시작으로 후에 뉴욕사회사업학교로 명칭이 변경되었으며 1903년 시카고대학교, 1904년 컬럼비아 대학교에 사회사업 관련학과가 개설되었다. 이후 사회사업의 전문성에 대한 논란이 급속히 진전되게 되었고 제1차 세계대전 이후부터 사회사업교육과 사회사업 종사자의 수가 계속적으로 증가함으로써 사회사업의 전문화에 대한 다양한 노력들이 시도되었다.

 

 

 

3) 사회보험의 시기

 19세기 후반부터 20세기 초반 서구 각 국에서는 실업, 불완전 고용, 저임금, 노령, 질병, 재해, 열악한 주택 등 자본주의의 구조적 특성에 기인한 사회적 문제들이 나타나기 시작하였다. 국가는 이 시기 사회적 위험을 해결하기 위한 새로운 해결책의 하나로서 사회보험제도를 강제적으로 도입하여 시행하였다.

 

⑴ 비스마르크의 사회보험

 비스마르크 사회보험은 19세기 후반에 제정되었으며 영국보다 산업국으로서는 후발주자인 독일에서 출현하였다. 독일의 비스마르크 재상은 경제불안과 노동자의 빈곤으로 사회주의의 확산이 우려되는 상황에서 이러한 문제를 막기 위해 채찍과 당근의 양면정책을 펼쳐나갔다. 강격책으로 '사회주의자 진압법'을 제정하고, 회유책으로 1883년 질병보험, 1884년의 노동재해보험, 1889년에 노령폐질보험을 제정하였다. 이와 같은 사회보험제도는 제 1차 세계 대전 전까지 대부분의 유럽국가로 확산되었다.

 

⑵ 영국의 사회보험

 18세기 후반의 사회보험 동향은 영국에도 상당한 영향을 미쳤으며, 이에 도시빈곤의 원인을 개인에서 찾고 민간부문이 빈민구제를 주도한 자유주의가 쇠퇴하고 20세기 초반에는 중앙정부가 빈민구제를 주도하는 복지국가가 대두하였다.

 영국의 사회보험제도는 1897년 증가하는 산업재해에 대한 대책으로 제정된 노동자재해보상법으로부터 시작한다. 그 뒤 실업과 빈곤문제에 대한 실태 파악과 대책 수립을 위해 1905년 왕립위원회가 구성되었으며, 1905년 자유당 내각의 수립과 함께 사회보험을 포함한 일련의 사회입법이 제정되었다.

 영국 사회보험의 입법화의 주요 내용은 노동쟁의법과 교육법, 노령연금법, 아동법과 탄관규제법, 직업소개법, 최저임금법과 주택도시계획법, 가족수당법, 국민산업재해보험법, 국민보험법, 국민보건사업법, 국민부조법, 아동법 등이 있다.

위와 같은 일련의 입법으로 영국국민은 각종 사회적 위험으로부터 최소한의 보장을 받음은 물론 시혜가 아닌 권리로서 사회보험급여를 제공받게 되었다.

 

⑶ 미국의 사회보장법

 1929년 대공황으로 대량의 빈민과 실업자들이 발생하였지만 이들의 구제를 위한 민간단체와 주정부의 자원과 재정은 고갈되어 사회문제를 해결하는 데는 무능력하였다. 이에 연방정부는 그 책임을 인식하고 뉴딜정책을 통하여 적극적으로 사회문제에 개입하게 되었다.

 뉴딜정책은 경제부흥과 고용증대 그리고 빈곤퇴치가 그 중심내용이며 빈곤의 영구적 대책의 필요성에 따라 1935년 최초의 사회보장법을 제정하게 되었다.

 사회보장법의 내용은 우선 연방정부가 관리하는 사회보험사업, 각 주가 운영하는 공공부조에 대한 연방보조금 제도, 각 주가 운영하는 사회복지사업에 대한 연방보조금 제도 등이다.

 사회보장법은 종전의 영국의 사회보험제도와 비교해 공공부조, 사회복지사업을 포함한 종합적 대책이라는 점에서 사회보험과는 차별성을 가진다.

 

⑷ 베버리지보고서와 사회보장제도의 확립

 영국은 제2차 세계대전 이후 사회재건을 위해 '사회보험법과 관련 서비스에 관한 정부부처 간 조사위원회'를 설치하여 종래의 사회보험과 복지 프로그램에 대한 전면 개정을 시행하였으며, 1942년 11월에는 베버리지보고서를 발표하였다.

 베버리지보고서는 국민생활의 불안을 조장하는 요인 다섯 가지를 사회악(궁핍, 질병, 무지, 불결, 나태)이라 정의하고 궁핍의 해결을 위한 사회보장의 틀을 마련하고자 하였다.

 1945년 집권한 노동당은 베버리지보고서가 완전고용정책으로서 제시한 산업국 유화정책과 사회보장제도의 구체화 작업에 착수하여 권고사항을 입법화하고 이른바 요람에서 무덤까지라는 복지국가의 골격을 마련하였다.

 

 

 

4) 복지국가의 발전과 후퇴시기

 서구국가는 사회보험의 시기를 지나 전 국민을 대상으로 조직적이며 계획적인 사회복지서비스의 실시를 지향하는 복지국가로 탈바꿈하게 된다.

 본격적인 복지국가의 시작은 제2차 세계대전 이후이며 1945년부터 대략 1970년대 초까지는 '복지국가의 황금기'로 불리기도 한다. 이 시기 동안 구미 선진국들은 높은 경제 성장률, 낮은 인플레, 그리고 낮은 실업률에 맞추어 다양한 사회보장제도의 적용대상을 전 국민으로 확대하고 보건의료와 교육 등에 대한 지출을 늘렸다. 이에 따라 사회보장비가 국내 총생산에서 차지하는 비율이 획기적으로 높아졌다. 그러나 1960년대까지의 자본주의의 호황은 1970년대에 들어서 위기를 맞는다.

 1973년 중동전쟁으로 인해 석유파동이 발생하자 경제성장률이 낮아지고 실업률이 크게 증가하는 등 경기침체가 계속되었다. 이에 영국의 대처 수상은 종래 복지정책의 지나친 확대가 국가의 재정파탄을 초래했다고 보고 정부개입을 최소화를 주장하는 한편 자유주의 이데올로기에 입각하여 개인의 책임과 자조를 강조하고 보편주의 원칙에서 선별주의 원칙으로 전환하는 복지 민영화, 즉 신자유주의 노선을 지향하였다.

 1980년대는 신자유주의 이념을 지향하는 복지정책으로 인해 복지국가는 제도의 내용과 양적 측면에서 모두 축소되는 경향을 보였다. 기존의 공공급여 중심 복지보다 노동을 전제로 한 복지를 제공하는 노동연계 복지를 강조하기도 하였다.

 21세기에 접어들면서 모든 국가들은 다양한 사회경제적 변화에 따라 국가 운영방식의 변혁을 추구하였고 복지정책 또한 개편의 필요성이 높아지게 되었다.

 영국의 경우 이러한 복지정책개편의 필요성에 따라 토니블레어 노동당 정부는 대처와 메이저의 보수당 정부로부터 물려받으 복지축소정책에서 '제3의 길'로 전환하게 된다.

 제3의 길은 교육과 노동을 통한 복지 그리고 개인의 저축을 강조하는 복지를 일컫는다.

 영국의 토니블레어 노동당 정부와 독일의 슈뢰더 사민당 정부, 미국의 클린턴 정부도 '제 3의 길' 노선을 취했던 정부로서 기존의 신자유주의 노선에 맞설 수 있는 유일한 대안이라고 주장했지만 이에 대해 신자유주의의 변종에 불과하다는 비판이 제기되고 있다.

 

 

 

 

 

 

출처 : 공동체 - 사회복지개론